两会焦点政协委员聚焦湿地保护高山黄耆
时间：2022/10/25 17:28:52 编辑：
两会焦点：政协委员聚焦湿地保护
3月7日消息：烟波浩渺的鄱阳湖是我国最大的淡水湖，是亚洲最大的候鸟越冬地。然而，如今鄱阳湖水清了、鸟多了，但湖区群众却仍未摆脱贫困，许多湖区群众为了生计不得不另谋出路。这样的尴尬局面仅仅是我国湿地保护区的一个缩影。在正在召开的全国“两会”上，湿地生态保护成为热点问题。
湿地保护成“两会”热点
湿地是地球上最重要的生态系统之一。来自民进中央的数据显示，截至2012年，我国已有超过50％的自然湿地得到了有效保护，已建各类湿地自然保护区550多处，国际重要湿地41处，国家湿地公园近300处。
但是，相对其他生态系统，湿地依然是一个被破坏极其严重、功能急剧退化的生态系统。全国政协委员张宁提交的《关于尽快制定湿地保护法的提案》指出，中国湿地历经长时期开垦利用，遭到严重甚至毁灭性的破坏。大面积自然湿地的永久消失，湿地水资源污染和不合理利用等，已经造成了湿地生态系统功能持续退化，进而威胁着区域经济社会可持续发展和生态环境安全。
农工党中央关于《完善湿地生态补偿政策，建立湿地保护长效机制》的提案指出，近40年来，湿地资源破坏非常严重。据调查，我国沿海累计丧失湿地20万公顷，占全部沿海湿地的50％；长江中下游地区丧失湖泊面积10万公顷，洞庭湖、三江平原过去50年湿地分别减少40％和64％。目前我国有15块国际重要湿地由于缺水而面临着被列入国际《湿地公约》“黑名单”的巨大风险。
为进一步保护湿地，2009年国务院《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确要求，启动湿地生态补偿试点。2010年，财政部建立了中央财政湿地保护补助专项资金。2011年10月，财政部、国家林业局联合印发了《中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法》。
尽管国家和地方两个层面都实施了一些湿地生态补偿政策，但与长效可持续的生态补偿机制还有很大的差距。农工党中央提案部相关负责人向记者介绍说，目前湿地保护存在一些问题:一是国家没有建立系统的生态补偿法律框架，对湿地的生态功能服务价值认识严重不足，湿地生态补偿没有得到高度关注；二是湿地生态补偿范围和依据不清晰，生态补偿标准严重偏低，生态补偿力度严重不足；三是目前的生态补偿都是以项目的形式投入的，没有形成长效的投入机制；四是对破坏湿地生态系统的行为没有经济惩罚机制；五是湿地补偿资金来源单一，市场性补偿机制缺乏。
湿地保护应加快立法进程
全国政协委员张宁认为，湿地保护和合理利用，迫切需要有完善健全的法律体系与法律制度予以保障。
众所周知，湿地涉及多种类型土地资源，如沼泽、湖泊、滩涂、河流等。因此，按照现行行政管理体制，林业、农业、环保、海洋等部门都在各自职能范围内对湿地具有行政管理职能。然而，湿地是涉及土地、水域、野生动物、航道、农田等的综合体，普遍存在多部门交叉管理现象，不利于将湿地及其生态系统作为统一整体进行管理。
张宁认为，虽然中国现行法律已经引入湿地概念，但其中没有一部明确给出湿地概念的法律定义。也就是说，尽管按照湿地的科学概念和分类，它包括非常多样和宽泛的内容，但是从法律层面上考证，湿地究竟指什么？它的概念和外延是什么？作为特定的法律调整对象，需要调整的范围和边界是什么？目前都尚未予以明确。
法律概念和调整范围的不明确，是我国湿地法治化管理进程的首要障碍。同时，法律对地方政府的行为约束不够。在以往的湿地开发利用活动中，地方政府的作用占据了主导地位。由于一些地方政府缺乏湿地保护意识，忽视湿地开发的环境影响评价，加上现行法律法规对政府不合理开发湿地缺少足够的法律限制和制约，也导致了湿地资源的持续退化和恶化。
虽然中国现行法律法规不缺乏涉及湿地保护与管理的原则性规定，但是在具体保护措施和管理制度方面，还仅仅停留在按其他法律法规相关规定参照执行的阶段。针对湿地保护和管理面临的特有问题，比如湿地资源有偿使用、湿地生态用水保障、湿地开发利用许可、湿地系统综合管理等，目前还没有现成的法律规定可以参照。因此，导致在湿地保护管理工作中常常会出现无章可循的尴尬情况。
虽然部分法律法规已经列入类似保护湿地或者湿地资源的条款，但由于湿地法律概念不明确，甚至多数法律法规并未将湿地作为调整对象，因此一些法律对湿地类型或者湿地相关类型开发利用行为，实际上采取的是默认的态度，给原本应该保护的湿地，又增加了合法开发的压力。例如，《土地管理法》将沼泽滩涂等湿地列入到往往被视同为荒地的“未用地”类型，将湿地保护置于两难处境。
民进中央提案建议，加快国家层面湿地保护立法进程。在森林、海洋、湿地等三大生态系统中，唯独湿地没有专门的法规，这与湿地生态系统高度的整体性、复杂性、特殊性严重不符，严重制约了我国湿地保护事业的发展。制订一部湿地保护的专门法律，极为迫切。